Évaluation de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux : présentation de la réforme

Actions mises en œuvre et foire aux questions

Publié le Mis à jour le 14/02/2024 | Temps de lecture : 15 minutes

Evaluation de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux : présentation de la réforme

À la suite d'un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) de juin 2017, relatif au dispositif d’évaluation interne et externe des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), qui formulait un certain nombre de préconisations pour améliorer le dispositif, la loi relative à l’organisation et la transformation du système de santé (OTSS) du 24 juillet 2019 a impulsé une nouvelle dynamique, visant à renouveler, rationaliser et uniformiser l’évaluation des actions des ESSMS dans le cadre de leur démarche qualité

La loi fait notamment évoluer les missions de la Haute autorité de santé (HAS) en les élargissant au secteur social et médico-social et en lui confiant l’élaboration :

D’un nouveau référentiel d’évaluation national pour établir une nouvelle procédure d’évaluation nationale, commune à tous les ESSMS ;

D’un nouveau cahier des charges fixant les exigences requises pour l’habilitation des organismes pouvant réaliser les évaluations. Ces derniers doivent désormais se faire accréditer par le Comité français d'accréditation (COFRAC), ce qui permet une montée en charge des organismes évaluateurs accrédités.

La réforme en cours

Cette réforme vise l’ensemble des ESSMS mentionnés à l’article L312-1 du CASF, sauf dérogations prévues par le même code
Elle est issue du décret n° 2021-1476 du 12 novembre 2021 relatif au rythme des évaluations de la qualité des ESSMS et de son décret modificatif n° 2022-695 du 26 avril 2022.

L’objectif de la réforme est de fixer un cycle quinquennal d’évaluation établi par des arrêtés de programmation des autorités de tarification et de contrôle (ATC) permettant aussi de lisser le flux des rapports.

Actions accompagnant la réforme 

Le ministère des Solidarités, de l'Autonomie et des Personnes handicapées a proposé webinaire en décembre 2022. Organisé par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), avec le réseau IdealCo, il avait pour objectif de présenter la réforme aux professionnels du secteur.

La mise en œuvre de nouvelles actions de formation à destination des autorités de tarification et de contrôle (ATC) et des ESSMS va se poursuivre d’ici la fin de l’année 2023. La participation de la DGCS au Tour de France  de la HAS sur l’évaluation des ESSMS est également prévue, afin de suivre le déploiement de la réforme et de connaître dans les meilleurs délais les éventuelles problématiques rencontrées par les acteurs.

L’instruction relative à la mise en œuvre de l’évaluation des activités et de la qualité des prestations délivrées dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux à l’attention des ATC sera publiée à la fin du mois de juin.

Présentation des mesures prévues par le nouveau cadre juridique applicable

Rappel du nouveau cadre juridique applicable

L’article 75 de la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l’organisation et à la transformation du système de santé (OTSS) confie à la HAS l’élaboration d’un référentiel national d’évaluation. Ce référentiel, commun à tous les ESSMS et centré sur la personne accompagnée, a été publié sur son site internet le 10 mars 2022.

Cette date marque l’entrée en vigueur du nouveau dispositif d’évaluation. Ainsi :

  • Toutes les évaluations sont désormais réalisées sur la base d’un référentiel national ;
  • Le cahier des charges de l’évaluation externe prévu à l’annexe 3-10 du code de l’action sociale et des familles (CASF) a été abrogé par le décret n°2021-1476 du 12 novembre 2021.

Le décret n° 2021-1476 du 12 novembre 2021 relatif au rythme des évaluations de la qualité des ESSMS et son décret modificatif n° 2022-695 du 26 avril 2022 définissent le nouveau cadre réglementaire applicable aux nouvelles évaluations réalisées sur la base du référentiel de la HAS. Ils prévoient :

  • Le principe de la programmation des échéances de transmission des résultats d’évaluation par les autorités de tarification et de contrôle (ATC) chargées des autorisations ; ce n’est désormais plus la date de l’autorisation de l’ESSMS, ou de son renouvellement, qui est prise en compte comme référence pour déterminer les échéances des évaluations ;
  • Le passage à un rythme quinquennal des évaluations au cours de la période d’autorisation de 15 ans ;
  • La prise en compte désormais, pour le renouvellement de l’autorisation, des résultats de l’ensemble des évaluations transmises à compter de la date de l’autorisation et au plus tard deux ans avant la fin de l’autorisation (article D. 312-204 du CASF), c’est-à-dire, de l’ensemble des évaluations transmises entre la date de l’autorisation et la 13ème année de l’autorisation ;
  • Des dispositions transitoires pour la reprise des évaluations.

Le décret n° 2022-742 du 28 avril 2022 relatif à l'accréditation des organismes pouvant procéder à l'évaluation de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) pose le principe que les évaluations sont réalisées par des organismes évaluateurs accrédités par le Comité français d’accréditation (COFRAC) sur la base de la norme EN ISO/IEC 17020, du document INS REF 02, de toutes règles définies par l’organisme d’accréditation et des exigences complémentaires fixées par le cahier des charges de la HAS.

Une instruction relative à la mise en œuvre de l’évaluation des activités et de la qualité des prestations délivrées dans les ESSMS (NOR APHA2314755J) précise le nouveau cadre juridique applicable. Elle précise également le calendrier de la programmation quinquennale des évaluations fixé par arrêté des autorités en charge des autorisations ainsi que les attendus en matière d’articulation entre les évaluations et les autres dispositifs en œuvre sur le champ social et médico-social (notamment les contrat pluriannuel d’objectif et de moyen - CPOM).

Enfin, à venir un décret relatif aux modalités de publication des résultats de l’évaluation parachèvera le cadre juridique de la réforme.

Ce qui change avec l'entrée en vigueur du nouveau dispositif sur les évaluations

Les rapports d’évaluation réalisés sur la base de l’annexe 3-10 du CASF et les rapports de certification transmis après le 10 mars 2022 ne sont plus valables. En outre, l’entrée en vigueur du nouveau dispositif marque la fin de la distinction entre évaluation externe et évaluation interne. Désormais, les évaluations sont réalisées selon un cycle qui inclut :

  • Des auto-évaluations non obligatoires mais fortement recommandées dans un objectif d’amélioration continue de la qualité ;
  • Une évaluation menée tous les cinq ans par un organisme accrédité.

Enfin, contrairement au dispositif précédent qui ne prévoyait la prise en compte, pour le renouvellement de l’autorisation, que du dernier rapport d’évaluation; les résultats de l’ensemble des évaluations transmises sur les quinze années de l’autorisation et au plus tard deux ans avant la fin de l’autorisation, sont pris en considération.

Il est à noter que toute autre démarche interne relative à la qualité et complémentaire au dispositif des évaluations peut également être envisagée.

Ce qui ne change pas avec l'entrée en vigueur du nouveau dispositif d'évaluation

Le nouveau dispositif ne modifie pas le périmètre des établissements et services sociaux et médico-sociaux soumis aux évaluations prévues à l‘article L. 312-8 du code de l’action sociale et des familles.

Le nouveau rythme quinquennal des évaluations ne remet pas en cause la durée de l’autorisation de quinze ans prévue à l’article L. 313-1 du code de l’action sociale et des familles, ni le principe du renouvellement d’autorisation par tacite reconduction.

  • Les objectifs en matière d’évaluation de la qualité sont toujours définis dans le projet d’établissement ou de service, conformément aux dispositions de l’article L.311-8 du CASF.

Enfin, les résultats de la mise en œuvre de la démarche d’amélioration continue de la qualité sont toujours retracés dans le rapport annuel d’activité que les ESSMS adressent à leur(s) ATC.

Foire aux questions

La période transitoire : la transmission des résultats d'évaluation du 1er janvier au 30 juin 2023

Les premiers ESSMS concernés par les nouvelles évaluations sont ceux, autorisés entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre 2009, qui n’ont pas transmis de rapport d’évaluation ou de certification à la date du 10 mars 2022 (date de publication du référentiel de la HAS) pour le renouvellement de leur autorisation. Ils ne sont pas concernés par la programmation par arrêté des autorités compétentes.

Revisionner le webinaire de la DGCS du 13 décembre 2022 La mise en œuvre du dispositif d’évaluation de la qualité des ESSMS sur le site idealco.fr

Les autorités ont été invitées à informer par courrier ces ESSMS de leur obligation relative à la transmission de leurs rapports d’évaluation entre le 1er janvier et le 30 juin 2023, conformément aux dispositions du décret du 21 novembre 2021 modifié relatif au rythme des évaluations de la qualité des ESSMS.

Eu égard au contexte novateur de la nouvelle procédure, il est demandé aux autorités de considérer avec bienveillance, les éventuelles transmissions tardives des rapports d’évaluation attendus au cours du premier semestre 2023.

Concernant les résidences autonomie, leurs autorisations sont renouvelées par tacite reconduction, sauf s'il y a eu injonction, au sens de l'article L.313-5 du CASF, de la part de l’ATC de présenter une demande de renouvellement d’autorisation dans un délai de 6 mois. Elles sont intégrées dans l’arrêté de programmation pris par l’ATC chargée de l’autorisation.

Les arrêtés de programmation : contenu et signataires

Oui, il est demandé aux autorités compétentes de prendre un arrêté de programmation pluriannuelle conformément au décret n° 2021-1476 du 12 novembre 2021 relatif au rythme des évaluations de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Les arrêtés doivent préciser la programmation prévue pour la période de cinq ans.

Au 31 décembre de chaque année, un ajustement de la programmation est réalisé par arrêté pour tenir compte des nouvelles situations constatées par l’ATC, le cas échéant dans le cadre d’un dialogue avec l’ESSMS. Il est nécessaire que ces arrêtés soient notifiés aux gestionnaires des structures puisque l’acte leur est opposable.

Dans tous les cas, l’ensemble des ATC en charge de l’autorisation des ESSMS concernés sont signataires des arrêtés.

La transmission des résultats d’évaluation n’est plus déterminée à compter de la date d’autorisation. L’objectif de programmation est de lisser sur cinq ans les évaluations afin d’éviter la concentration des évaluations transmises en fin d’année. Nous conseillons une programmation par trimestre civil, car elle permet un meilleur lissage des transmissions de rapports d’évaluation.

À l’exception des ESSMS ayant dû transmettre leurs résultats d’évaluation au cours du premier trimestre 2023, l’ensemble des ESSMS sont concernés par les arrêtés de programmation. Ils doivent figurer sur les arrêtés de programmation pris par les autorités ayant signé leur arrêté d'autorisation.

Oui, il est nécessaire de publier un arrêté conjoint pour les ESSMS relevant d’une autorisation conjointe délivrée par plusieurs autorités d’autorisation (cf. article L. 313-3 du CASF).

C’est l’autorité en charge de l’autorisation qui doit prendre l’arrêté de programmation. Lorsque l’autorisation de l’ESSMS relève de plusieurs autorités, l’arrêté de programmation doit être conjoint.

Suite à la publication le 16/07/2023 du décret n° 2023-608 du 13 juillet 2023 relatif aux services autonomie à domicile mentionnés à l’article L. 313-1-3 du code de l’action sociale et des familles (CASF) et aux services d’aide et d’accompagnement à domicile relevant des 1° et 16° du I de l’article L. 312-1 du même code, les services mentionnés aux 1°, 6°, 7° et 16° du I de l’article L. 312-1 du CASF, autorisés en 2008 et 2009, n’ont plus d’obligation de transmettre le résultat de leur évaluation avant le 30 juin 2023.

Toutefois, les services qui se sont déjà engagés dans une démarche d’évaluation pourront la mener à son terme. Ils ne seront intégrés dans la programmation pluriannuelle qu’à compter du 1er janvier 2028.

Le décret n° 2023-608 du 13 juillet 2023 prévoit une période transitoire de gel des évaluations, jusqu’au 1er juillet 2025, afin de tenir compte de la mise en conformité avec le cahier des charges de ces structures.

Les ATC pourront les intégrer, à compter du 1er juillet 2025, dans l’arrêté de programmation des évaluations (2025/2029) en tenant compte de leur cas de figure qui fait courir des délais différents à partir de la date de leur autorisation.

Concernant les services à domicile (SAD) mixtes (aide et soins) mentionnés à l’article 4 du décret III-2° disposent d’un délai maximum de trois ans pour transmettre leur évaluation à compter de la date de leur autorisation. Les autorités compétentes devront les rajouter dans la première programmation des dates d’évaluation d’ESSMS (01/07/2022 au 31/12/2027). Par exemple, un SAD autorisé le 01/03/2024 sera ajouté à la première programmation lors de la révision de décembre 2024 pour une remise de son rapport d’évaluation au plus tard le 01/03/2027.

Concernant les SAD autorisés sous convention (article 5 du décret), au terme de la convention mentionnée, ils sont intégrés dans la programmation des dates d’évaluation dans un délai minimum de deux ans suivant la date de leur autorisation. Par exemple, un SAD autorisé le 01/03/2024 sera ajouté à la première programmation lors de la révision de décembre 2024 pour une remise de son évaluation au plus tôt le 01/03/2026.

Le schéma ci-dessous illustre ces dispositions :

Schéma de suppression de l'obligation de transmissions des évaluations

Pour plus d'informations sur la réforme des services à domicile.

La programmation des échéances de transmission des évaluations

Le rythme des cinq ans s'applique aux évaluations rendues à compter du 1er janvier 2023, conformément aux dispositions du décret n° 2022-695 du 26 avril 2022 modifiant le décret n° 2021-1476 du 12 novembre 2021 relatif au rythme des évaluations de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Oui. En rythme de croisière, la programmation quinquennale de la transmission des résultats devra permettre aux ATC de disposer de deux à trois rapports d’évaluation en vue du renouvellement de l’autorisation.

Cependant, dans le cadre de la première programmation qui nécessite de tenir compte de la situation de l’ensemble des ESSMS sur le territoire, il est possible que certains ESSMS ne disposent que d’un seul rapport d’évaluation au moment de l’examen du renouvellement de leur autorisation.

Le schéma ci-dessous illustre les deux cas de figure.

Évaluation de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux - Schéma

 

Non, le principe de rythme quinquennal est posé par l’article D. 312-204 du CASF. Il ne peut y être dérogé, sauf pour tenir compte d’un changement de situation de l’ESSMS (transformation, conclusion d’un CPOM etc.).

La programmation par arrêté pour la période du 1er juillet 2023 au 31 décembre 2027 vise l’ensemble des ESSMS, à l’exception de ceux concernés par les dispositions transitoires.

S'agissant des renouvellements d'autorisation en 2025, il est recommandé de programmer ces transmissions à compter du 2nd semestre 2023 jusqu’en 2024, en concordance avec la situation spécifique de chaque ESSMS et du lissage visé dans votre exercice de programmation.

Oui, il est possible de programmer une première évaluation à moins de cinq ans de la date d’autorisation. Il convient néanmoins de laisser un délai suffisant à l’ESSMS pour déployer son activité afin que le rapport d’évaluation puisse en rendre compte de manière pertinente. La transmission d’évaluation suivante devra intervenir cinq ans plus tard.

Oui, l’article D. 312-204 du CASF prévoit la possibilité pour les ATC d’ajuster la programmation au 31 décembre de chaque année pour tenir compte de ces changements de situation.

La situation des établissements ou services gérés par un seul gestionnaire

Lorsqu’un même organisme gère plusieurs ESSMS, l’ATC peut prévoir les mêmes échéances de transmissions de rapports d’évaluation dans sa programmation afin que l’ensemble des structures concernées disposent d’un même calendrier, sous réserve que cela puisse être mis en œuvre par l’ATC et en accord avec l’organisme gestionnaire concerné.

L’harmonisation par les autorités de tarification et de contrôle n’est pas obligatoire mais encouragée lorsqu’elle est possible. Il est par ailleurs recommandé de privilégier un dialogue avec le gestionnaire, en amont de la programmation qui sera élaborée conjointement par les ATC compétentes.

Chaque service ou établissement autorisé doit faire l’objet d’une évaluation unique. Toutefois, dans une logique de simplification, les structures gérées par un seul gestionnaire mais ayant plusieurs activités relevant d’autorisations différentes, peuvent transmettre un seul rapport d’évaluation, sous réserve qu’il retrace la situation de chaque structure au regard de la qualité des prestations qu'elle délivre.

Pendant la période d'autorisation de quinze ans

Il n’est pas possible de proroger une autorisation pour une durée limitée, la durée de 15 ans relevant de la loi (cf. article L.313-1 et L.313-5 du CASF).

En application des dispositions de l’article L. 313-5 du CASF, c’est la date d'autorisation initiale qui est prise en compte pour démarrer le calcul des quinze années d'autorisation.

L'articulation avec les CPOM

La programmation pluriannuelle doit être établie en tenant compte de calendriers d’évaluations prévus dans les CPOM (article D. 312-204 du CASF). Il convient ainsi de prévoir un délai d’un an entre la date prévue dans le contrat et l’échéance de transmission du rapport d’évaluation, afin qu’un rapport d’évaluation puisse contribuer au bilan du CPOM.

De la même manière, dans la perspective de la conclusion d’un CPOM, un rapport d’évaluation pourrait être programmé en amont, pendant la période de diagnostic CPOM, afin d’enrichir les négociations contractuelles.

Si le CPOM ne prévoit pas de calendrier d’évaluation, l’arrêté de programmation le fixera en tenant compte de la prochaine phase de renouvellement du CPOM. Il n’est pas nécessaire de modifier le CPOM par avenant, l’arrêté étant opposable aux organismes gestionnaires.

L'accréditation et les organismes évaluateurs

Il s’agit d’un choix de gestion qui relève, après mise en concurrence préalable, de la responsabilité du directeur de l'ESSMS ou de son organisme gestionnaire. Pour que le rapport d’évaluation soit recevable par l’ATC, l'organisme évaluateur doit figurer sur la liste des organismes accrédités par le COFRAC.

Il s’agit d’une charge obligatoire inscrite au budget de l’ESSMS ou dans l’EPRD.

Il convient de rappeler que la charge récurrente de l’évaluation peut être amortie afin de prévoir son renouvellement tous les 5 ans (cf. Annexe 3 Mise à jour de l’instruction codificatrice n°09-006-M22 du 31 mars 2009 jusqu’aux commentaires de la classe 5 inclus de l’instruction interministérielle N° DGCS/SD5B/DGCL/DGFIP/CL1B/2023/29 du 6 juin 2023 relative à la mise à jour de l’instruction budgétaire et comptable M22 applicable aux établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) publics au 1er janvier 2023 (mise à jour du plan comptable et du tome I Le cadre comptable.)*

*Compte 20 - Immobilisations incorporelles
Compte 201 - Frais d’établissement
Le compte 201 est subdivisé comme suit :
2011 Frais de constitution
2012 Frais de réorganisation
2013 Frais d’évaluation

Dans ce cas, les autorités peuvent demander à l'ESSMS de procéder à une nouvelle évaluation par un organisme accrédité dans les conditions précisées à l'article 3 du décret n° 2022-742 du 28 avril 2022 relatif à l'accréditation des organismes pouvant procéder à l'évaluation de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS).

Pour prévenir cette situation, il est recommandé aux ESSMS qui contractent avec un organisme évaluateur de vérifier que le contrat de prestation prévoit des clauses relatives aux conséquences pécuniaires de la non obtention de l’accréditation par le COFRAC.

Cette durée peut varier en fonction du nombre d’intervenants, de la taille de la structure, du nombre de professionnels à rencontrer et du nombre de séquences accompagné traceur.

Consulter la fiche pratique n°1 du Manuel d’évaluation de la qualité des ESSMS, publié par la HAS sur le site has-sante.fr. Elle précise les grandes étapes d’une visite d’évaluation

Les frais d’établissement sont les frais attachés à des opérations qui conditionnent l’existence, l’activité ou le développement de l’établissement ou du service, mais dont le montant ne peut pas être rapporté à des productions de biens ou de services déterminés.

Ils sont amortis dans un délai qui ne peut pas excéder cinq ans.

Lorsque leur valeur nette comptable est nulle, les frais d’établissement sont soldés systématiquement.

Les dépenses exceptionnelles et non pérennes liées aux opérations de réorganisation sont imputées à ce compte.

Les frais d'évaluation mis en œuvre en application de l’article L.312-8 du CASF peuvent être activés, sur option de l’établissement ou du service, au compte 2013 « frais d’évaluation ». En l’absence d’activation, ces frais s’enregistrent au compte 617 « études et recherches »