Tout savoir sur la notion d'autorité organisatrice (AO) de l’accueil du jeune enfant

• Il s’agit d’identifier les besoins en matière d’accueil des enfants âgés de moins de trois ans auprès de leurs familles à l’échelle du territoire communal (ou du groupement en cas de transfert de cette compétence). Ces besoins doivent être appréciés du point de vue quantitatif (nombre de places d’accueil requises pour répondre à l’ensemble des besoins des familles) et qualitatif (type d’accueil souhaité – individuel/collectif ; accessibilité financière et géographique ; spécificités de l’accueil selon des besoins propres à l’enfant – ex. : situation de handicap – ou des besoins propres aux parents – ex. : situation de recherche d’emploi, parent isolé, horaires atypiques, etc.). 

  Les communes ou les groupements en cas de transfert doivent également recenser les besoins des familles ayant un ou plusieurs enfants de moins de trois ans en matière d’offre de soutien à la parentalité (lutter contre l’isolement parental, accompagnement sur les questions d’alimentation ou de sommeil, etc.).

• Il s’agit également d’identifier l’offre d’accueil déjà existante sur le territoire communal (ou du groupement en cas de transfert de cette compétence), qu’elle soit individuelle (assistants maternels exerçant à domicile ou en maisons d’assistants maternels) et/ou collective (crèches, haltes garderies, jardins d’enfants), publique ou privée (associative ou privée marchand). S’il existe une offre de préscolarisation, portée par les écoles maternelles du territoire, elle doit être intégrée à ce recensement. 

  Les communes ou les groupements en cas de transfert peuvent s’informer auprès du conseil départemental, notamment auprès du service départemental de protection maternelle et infantile (PMI). Elles peuvent également s’appuyer sur les outils déployés par les Caf, notamment sur les données du diagnostic territorial établi dans le cadre des conventions territoriales globales (CTG) lorsqu’elles en sont signataires et consulter le site Monenfant.fr ainsi que le site de données en accès libre de la Cnaf : Cafdata (ex. : taux de couverture par commune).

Ce recensement des besoins et de l’offre en matière de modes d’accueil permet de mesurer à l’échelon du territoire communal (ou les groupements en cas de transfert de cette compétence), l’éventuel écart tant du point de vue quantitatif (nombre de places disponibles) que qualitatif (typologie, répartition, accessibilité géographique et financière des modes d’accueil, etc.), entre les besoins des enfants et des familles et l’offre territoriale.

Plusieurs méthodes de recueil ou d’évaluation peuvent être envisagées : 

• réalisation d’enquêtes auprès des intéressés (questionnaire en ligne, envoi de courrier à domicile, partenariat avec la PMI ou la Caf, etc.) ;
• appui sur des données territoriales déjà existantes de type nombre de naissances domiciliées sur la commune (données publiées en ligne par l’Insee, diagnostic territorial établi dans le cadre des CTG avec la Caf, etc.) ;
• sollicitation d’acteurs associatifs ou d’acteurs de l’insertion sociale et professionnelle pour identifier les situations de non recours. 

Si cette compétence est transférée, le recensement des besoins et de l’offre est réalisé par l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte titulaire de la compétence à l’échelle de la ou des communes qui lui ont transférées.

• Il s’agit de garantir la bonne information des parents et des futurs parents, notamment en matière d’offre d’accueil du jeune enfant (publique et privée) disponible dans la commune (ou le groupement en cas de transfert de la compétence). Cette information peut être étendue à l’offre de soutien à la parentalité ainsi qu’aux aides financières pouvant être délivrées notamment par la Caf ou la MSA en matière d’accueil du jeune enfant.
• Les communes (ou les groupements en cas de transfert de la compétence) doivent également accompagner les parents dans leurs démarches, notamment pour faciliter leur accès à un mode d’accueil.

L’étendue du contenu et le degré de détails des informations à transmettre aux familles sont laissés à la libre appréciation des communes (ou des groupements en cas de transfert de la compétence). Il est cependant attendu que chacune – à la hauteur de ses moyens et de manière adaptée aux besoins de son territoire puisse délivrer un premier niveau d’information des familles et les orienter vers les ressources compétentes (centre communal d'action sociale – CCAS, RPE, services des CAF…). 

Cette information et l’accompagnement peuvent prendre plusieurs formes telles que :

• la mise à disposition d’informations sur le site internet ou le journal de la commune, renvoyant éventuellement à un numéro de téléphone ou à un formulaire de contact pour recueillir les demandes d’information complémentaires ;
• la remise ou l’envoi d’un livret à destination des familles de jeunes enfants pour présenter l’offre territoriale et les moyens d’en bénéficier ;
• la mise en place d’un guichet unique au sein de la mairie ou du relais petite enfance (RPE) ;
• l’orientation vers différents sites de référence en matière d’accueil du jeune enfant (Monenfant.fr ; Pajemploi, etc.) ;
• l’organisation des réunions d’information collectives ;
• la proposition d’entretiens individuels ;
• un portail numérique dédié au recueil des demandes d’accueil ;
• la mise en œuvre de commission d’attribution[1] unique pour l’ensemble des modes d’accueil de la commune (publique et privée), etc. ;
• des initiatives « d’aller-vers » pour lutter contre le non-recours et permettre l’accessibilité et la proximité de l’information (temps d’échange dans des maisons de quartiers, centres sociaux, dans des lieux de vie hors structures classiques comme des « rencontres de rue », « familles en fête »…) ;
• etc.

Des ressources pour aider les autorités organisatrices à mettre en œuvre leur mission d’information et d’accompagnement des parents dans leur recherche d’un mode d’accueil sont disponibles en libre accès sur le site du ministère des Solidarités :

• un guide pratique pour accompagner la montée en compétence des autorités organisatrices sur cette compétence et envisager les perspectives d’amélioration, ainsi qu’un vademecum de bonnes pratiques, qui recense des initiatives locales mises en œuvre dans des collectivités, qui peuvent être reproduites par d’autres territoires ;
• un kit d'information pour informer les parents sur les modes d’accueil, comprenant une présentation du parcours des parents pour accéder à une place en accueil collectif ou individuel, adaptable par les autorités organisatrices, ainsi que des fiches pratiques téléchargeables qui présentent des informations générales et utiles sur les modes d’accueil à destination des parents.

Pour les communes de plus de 10 000 habitants, la mise en place d’un relais petite enfance sera obligatoire à compter du 1^er janvier 2026. Elles pourront donc confier au relais petite enfance le soin de réaliser ces missions d’information et d’accompagnement des familles. 

Si cette compétence est transférée, le recensement des besoins et de l’offre est réalisé par l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte titulaire de la compétence à l’échelle de la ou des communes qui lui ont transférées.

Sur la base du recensement des besoins et de l’offre en matière de modes d’accueil des enfants âgés de moins de 3 ans, les communes (ou du groupement en cas de transfert de cette compétence) auront identifié l’écart existant à date entre les besoins couverts et les besoins non satisfaits de leur population. Elles pourront donc se fixer des objectifs en matière d’accueil du jeune enfant à court et moyen terme pour y répondre. 

Il s’agit à la fois de fixer des objectifs de maintien ou de création de places d’accueil à court ou moyen terme, en identifiant en particulier les zones prioritaires à couvrir (quartiers où l’offre est fortement insuffisante au regard des besoins) ainsi que les modalités d’accueil à favoriser au regard des besoins des familles, et notamment de leurs besoins spécifiques (requérant par exemple un aménagement des modes d’accueil relatif aux amplitudes horaires d’ouverture, à des locaux adaptés aux enfants ou parents en situation de handicap, à une offre d’insertion). Ces objectifs doivent être aussi clairs et précis que possible, mais aussi réalistes et communicables. Cette planification tient compte des priorités partagées par les communes (ou du groupement en cas de transfert de cette compétence) dans le cadre des travaux du comité départemental des services aux familles (Cdsf)[1] et des ressources mobilisables dans le cadre du schéma départemental des services aux familles (Sdsf). L’analyse des besoins sociaux, ou tout autre étude réalisée par la commune, pourra également être utilement mobilisée.

La planification peut intégrer diverses dimensions comme :  

• la construction de nouvelles crèches en régie ou en délégation ;
• la rénovation d’établissements ou de services préexistants ;
• la mise en place d’actions pour attirer des professionnels de l’accueil individuel (mise à disposition de locaux de Mam, création d’un RPE, conventionnement avec des assistants maternels…) ;
• la mise en place de partenariats pour former et attirer des professionnels de la petite enfance… ;
• la mise en place de partenariats pour améliorer les réponses aux besoins des familles du territoire (les acteurs de l’insertion sociale et professionnelle pour lever les freins à l’accès aux modes d’accueil et mettre en œuvre des actions d’aller vers, les acteurs et établissements culturels pour l’éveil artistique et culturel, les acteurs du médico-social…)

Cette planification détermine les moyens alloués pour parvenir à ces objectifs en fonction des capacités et des leviers disponibles à l’échelle de la commune (ou du groupement en cas de transfert de cette compétence). Les communes (ou du groupement en cas de transfert de cette compétence) sont encouragées à fixer un budget et un calendrier prévisionnels qui précisent les échéances, en prévoyant un bilan des actions entreprises de manière régulière, pour pouvoir le cas échéant revoir le plan d’actions ou les moyens à mobiliser. 

Pour les communes ou les groupements compétents en cas de transfert de plus de 10 000 habitants, la mission de planification prend notamment la forme du schéma pluriannuel de maintien et de développement de l'offre d'accueil du jeune enfant prévus à l'article L. 214-1-3 du code de l'action sociale et des familles. Les communes (ou les groupements en cas de transfert de la compétence) qui ont conclu avec la Caf une CTG, qui correspond aux attendus du schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil, sont dispensées de réaliser un nouveau schéma.

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  [1] Pour le connaître, la commune peut prendre l’attache du préfet de département qui préside le comité départemental des services aux familles ou de la Caf qui en assure le secrétariat général. 

Différents leviers, notamment de l’ordre de l’appui en ingénierie et de l’aide financière, peuvent notamment être mobilisés dans le cadre des CTG établies avec la Caf. Les Caf peuvent également conseiller les communes ou les intercommunalités et les accompagner dans le diagnostic de leurs besoins, le montage de leurs projets, le choix du mode de gestion adapté de l’équipement, les étapes de déroulement des opérations… Les comités départementaux des services aux familles peuvent également être sollicités dans ce cadre.

Pour assurer le suivi de la mise en œuvre de la planification, il est recommandé que les autorités organisatrices organisent des instances pluri-partenariales sur le sujet (Pmi, Caf, gestionnaires…). Celles-ci peuvent s’inscrire au sein des comités départementaux des services aux familles (CDSF).

La compétence de planification est réalisée par l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte titulaire de la compétence au niveau du territoire de la ou les communes lui ayant transféré la compétence. 

L’article 17 de la loi pour le plein emploi a prévu que la compétence 3° soit obligatoirement exercée par les communes de plus de 3 500 habitants. Rien ne s’oppose à ce que les communes de moins de 3 500 habitants se saisissent de cette compétence qui est pour elles facultative. Dans ce cas, elles devront cependant exercer l’ensemble des obligations liées à l’exercice de cette compétence.

À l’échelle des communes (ou des groupements en cas de transfert de la compétence), soutenir la qualité des modes d’accueil du jeune enfant consiste à mobiliser l’ensemble des moyens à leur disposition (dont partenariats) pour favoriser la mise en œuvre de la charte nationale pour l’accueil du jeune enfant au sein de l’ensemble des modes d’accueil du territoire (accueil individuel, collectif public ou privé). Une déclinaison opérationnelle des principes de cette charte est effectuée à travers un référentiel national[1], qui définit concrètement les pratiques professionnelles attendues dans l’ensemble des modes d’accueil pour assurer la qualité de l’accueil de jeunes enfants, conformément à l'article L. 214-1-1 du Code de l'action sociale et des familles. 

Il s’agit de soutenir, au niveau de la commune (qu’elle soit gestionnaire ou pas de modes d’accueil), les conditions qui concourent à la santé, à la sécurité, au bien-être et au développement des enfants qui sont confiés à des modes d’accueil. Cela peut concerner aussi bien les conditions d’installation et de fonctionnement des établissements et services d’accueil que les pratiques des professionnels de la petite enfance.

Ce soutien peut revêtir diverses formes selon les besoins, attentes, moyens et spécificités locaux :

• la mise à disposition des professionnels et des gestionnaires de l’accueil des éléments d’informations et de sensibilisation sur la qualité d’accueil (ex. : charte nationale pour le soutien à la parentalité, référentiel qualité, documents d’apports scientifiques, documents à visée éducative…) ou d’événements organisés par d’autres acteurs tels que la PMI ;
• l’organisation de temps de réflexion, de sensibilisation ou de formations, de journées pédagogiques^[1] à destination de l’ensemble des professionnels exerçant sur la commune (ou du groupement en cas de transfert de cette compétence) (y compris à l’intention des assistants maternels au sein des RPE ou de d’autres espaces) ;
• la mise en place de partenariats locaux entre le secteur de la petite enfance et des acteurs du secteur de l’art et de la culture ;
• l’amélioration de l’accessibilité des tout-petits aux espaces naturels et culturels présents sur le territoire (musées communaux et intercommunaux, espaces verts, jardins partagés, etc.), notamment par des initiatives de médiation ;
• l’organisation d’animations thématiques ou d’événements locaux accessibles à l’ensemble des professionnels et enfants de moins de trois ans ;
• l’organisation de réunions d’échanges entre différents professionnels, quels que soient les lieux ou sont accueillis sur le territoire les enfants de moins de trois ans ;
• la mise en place d’actions permettant de faciliter les transitions avec le secteur médico-social (centres médico-psycho-pédagogiques, centres d'action médico-sociale précoce …) ;
• la mise en place d’actions permettant de faciliter la transition vers l’école maternelle ;
• la constitution de conseil de crèches ou conseil petite enfance à visée territoriale, permettant la réflexion de parents, de professionnels, de gestionnaires et d’élus sur la thématique des modes d’accueil…

Concrètement, il s’adresse aux :

• assistants maternels, salariés de particuliers employeurs ou de personnes morales de droit public ou privé quels que soient leur mode et lieux d’exercice ;
• établissements et services d’accueil du jeune enfant, ainsi que les services d’accueil collectif recevant des enfants âgés de plus de deux ans scolarisés, avant et après la classe ;
• services et salariés des particuliers employeurs qui assurent la garde de jeunes enfants au domicile des parents.

Les autorités organisatrices pourront s’appuyer sur le futur référentiel national de la qualité d’accueil, élaboré à partir du dernier état des connaissances sur le jeune enfant et les spécificités de son développement, qui dégage les pratiques professionnelles et organisationnelles associées à la qualité de l’accueil. Il fonde une compréhension commune et partagée de ce qui est attendu pour assurer un accueil de qualité aux enfants. Il sert de fondement aux autorités organisatrices pour organiser l’animation territoriale de l’ensemble des professionnels et de la communauté éducative des enfants de moins de trois ans sur leur territoire.[1] 

Les autorités organisatrices de plus de 10 000 habitants devront obligatoirement mettre en place un relais petite enfance à compter du 1^er janvier 2026, qui compteront parmi leurs missions le soutien à la qualité d’accueil. 

Si certaines communes (ou groupement en cas de transfert de la compétence) disposent déjà de service ou direction petite enfance, ou encore de relais petite enfance sur lesquels s’appuyer pour l’organisation d’actions, toutes les communes et intercommunalités disposent de la légitimité nécessaire au rapprochement des différents modes d’accueil dans un objectif d’animation, de participation et de partage. La mise à disposition de locaux, de terrain ou autres moyens peuvent être intéressants à mobiliser, selon les contextes et actions envisagées. 

À noter que ce soutien à la qualité se distingue des missions d’inspection et de contrôle des services et établissements d’accueil du jeune enfant ou de celui des assistants maternels, qui concernent d’autres autorités que les communes, même si ces dernières participent comme l’ensemble des acteurs de la petite enfance au devoir de veille et de signalement de tout dysfonctionnement ou tout acte de maltraitance dont ils auraient connaissance auprès du conseil départemental. En outre, les communes (ou groupement en cas de transfert de la compétence) sont tenues informées par le conseil départemental des résultats des contrôles effectués dans les services et établissements d’accueil du jeune enfant de leur territoire. 

La compétence de soutien à la qualité est réalisée par l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte titulaire de la compétence sur le territoire de la ou les communes lui ayant transféré la compétence. 

L’article 17 de la loi pour le plein emploi a prévu que la compétence 4° soit obligatoirement exercée par les communes de plus de 3 500 habitants. Rien ne s’oppose à ce que les communes de moins de 3 500 habitants se saisissent de cette compétence qui est pour elles facultative. Dans ce cas, elles devront cependant exercer l’ensemble des obligations liées à l’exercice de cette compétence.

Le III de l’article L.214-1-3 du CASF prévoit que : « Lorsque l’EPCI ou le syndicat mixte met en œuvre, en tout ou partie, les compétences d’autorité organisatrice dans les conditions précisées au II du présent article […] ». Le législateur a ainsi souhaité que tout ou partie des communes puissent transférer tout ou partie des compétences d’AO de l'accueil du jeune enfant à un EPCI ou un syndicat mixte.

Sur un même périmètre intercommunal, l’intercommunalité et une ou plusieurs communes peuvent-elles agir sur les mêmes compétences de l’autorité organisatrice ?

Chacune de ces AO (commune, EPCI, syndicat mixte) ne peut exercer que les compétences dont elle est titulaire (en propre-commune ou par voie de transfert). Par conséquent, il est possible d’avoir sur un même périmètre intercommunal plusieurs autorités organisatrices de l'accueil du jeune enfant.

La loi désignant la commune comme AO de l’accueil du jeune enfant, cette dernière peut choisir d’exercer directement les quatre compétences attachées à cette qualité, de confier la mise en œuvre de tout ou partie de ces compétences au CCAS ou de transférer tout ou partie de ces compétences à un EPCI ou un syndicat mixte.

Ainsi, la loi ne remet pas en cause les compétences exercées actuellement au niveau intercommunal. 

Les communes sont devenues AO de l'accueil du jeune enfant depuis le 1^er janvier 2025 sous réserve des compétences d’ores-et-déjà exercées par l’EPCI. 

À tout moment, elles peuvent transférer à un EPCI ou à un syndicat mixte tout ou partie des compétences attachées à la qualité d’AO de l'accueil du jeune enfant sur les fondements existants des articles L. 5211-17, L. 5211-17-2 et L. 5721-6-1 du CGCT. 

Comme indiqué dans le propos introductif, la qualité d’AO de l'accueil du jeune enfant s’apprécie compétence par compétence en fonction de celles qui sont effectivement exercées par la commune ou transférées à l’intercommunalité. 

Ainsi, la qualité d’AO n’est pas une compétence en elle-même mais la conséquence de l’exercice d’une ou de plusieurs des compétences prévues à l’article L. 214-1-3 du CASF.

Aucune disposition légale n’impose à l’EPCI ou au syndicat mixte de détailler dans ses statuts le contenu de ces compétences. Il est toutefois important en matière de sécurité juridique et de lisibilité, que les compétences soient le plus explicites possible au regard des termes de la loi.

L’EPCI ou le syndicat mixte n’exercera, sur le territoire des communes membres concernées, que les compétences expressément transférées par chacune d’elles, et n’aura la qualité d’AO de l'accueil du jeune enfant que pour ces compétences transférées.

S’agissant des obligations qui s’imposent au-dessus du seuil de 10 000 habitants, à savoir la réalisation d’un schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant et d’un relais petite enfance (RPE), le nombre d'habitants dont il sera tenu compte pour savoir si ces obligations s’appliquent à l’EPCI ou au syndicat mixte, correspondra à la population totale de l'ensemble des communes qui auront transféré :

• la compétence mentionnée au 3° du I de l’article L. 214-1-3 du CASF, pour le schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant ;
• les compétences mentionnées aux 2° et 4° du même I pour le RPE.

Pour les EPCI et les syndicats exerçant déjà des compétences en matière de petite enfance, une modification de leurs statuts n’est pas nécessaire, si ces derniers recouvrent les compétences décrites ci-dessus. 

Une distinction doit être opérée en fonction de l’EPCI à fiscalité propre (communauté de communes – CC, communauté d’agglomération – CA, communauté urbaine – CU ou métropole) qui exercera tout ou partie des compétences attachées à la qualité d’AO de l'accueil du jeune enfant. 

En effet, la compétence facultative « action sociale d'intérêt communautaire » n'existe que pour les CC (5° du II de l’article L. 5214-16 du CGCT) et les CA (6° du II de l’article L. 5216-5 du même code).

Les compétences attachées à la qualité d’AO de l'accueil du jeune enfant relèvent de l'action sociale. À cet égard, l'article 17 de la loi pour le plein emploi intègre, à compter du 1^er janvier 2025, le nouvel article L. 214-1-3 dans le livre II du CASF qui a pour titre « Différentes formes d'aide et d'action sociales ». 

1. L’exercice de la compétence par les CU et les métropoles 

Les statuts devront inclure tout ou partie des 4 compétences attachées à la qualité d'AO de l'accueil du jeune enfant définies par l’article L.214-1-3 du CASF. 

2. L’exercice de la compétence par les CC et les CA

Cas n°1 – L'EPCI à fiscalité propre est compétent en matière « d'action sociale d'intérêt communautaire » selon les termes prévus à l’article L. 5214-16 ou L. 5216-5 du CGCT : il pourra alors modifier la définition de l'intérêt communautaire pour y intégrer de façon détaillée, tout ou partie des quatre compétences attachées à la qualité d'AO de l'accueil du jeune enfant.  

Cas n°2 - Les statuts de l'EPCI à fiscalité propre comprennent une compétence en matière d'action sociale qui ne relève pas de l’intérêt communautaire prévus à l’article L. 5214-16 ou L. 5216-5 du CGCT : l’EPCI à fiscalité propre pourra modifier ses statuts afin d’ajuster ou de compléter le contenu de la compétence déjà exercée et pour y ajouter tout ou partie des quatre compétences attachées à la qualité d'AO de l'accueil du jeune enfant. 

Cas n°3 – L'EPCI à fiscalité propre n'exerce aucune compétence en matière d'action sociale : il pourra choisir l'une des deux options suivantes :

• soit prendre la compétence « action sociale d'intérêt communautaire » puis, dans un second temps, intégrer à la définition de l'intérêt communautaire tout ou partie des quatre compétences attachées à la qualité d'AO de l'accueil du jeune enfant ;
• soit modifier ses statuts pour ajouter tout ou partie des quatre compétences « supplémentaires » attachées à la qualité d'AO de l'accueil du jeune enfant.

Les centres communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS et CIAS) sont des établissements publics administratifs. 

Les communes de 1 500 habitants et plus ont obligation de créer un CCAS^[1]. Ce dernier anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune^[2]. À ce titre, la commune peut confier l’exercice de certaines missions d’action sociale au CCAS, dont celles relatives à la petite enfance. Ainsi, un CCAS peut mettre en œuvre, à la demande de la commune et pour le compte de cette dernière, tout ou partie de ces compétences (sous réserve que la commune ne les ait pas transférées à un EPCI ou un syndicat mixte). En revanche, la commune ne peut transférer ces compétences au CCAS. 

Un EPCI à fiscalité propre, lorsqu’il est compétent en matière d’action sociale d’intérêt communautaire ou qu'il exerce une compétence en matière d'action sociale, peut créer un CIAS. 

Selon l’article L. 123-4-1 du CASF, lorsqu'un CIAS est créé : 

1. tout ou partie des compétences relevant de l'action sociale d'intérêt communautaire de l’EPCI à fiscalité propre et des CCAS des communes membres lui sont transférées ;
2. tout ou partie des compétences des CCAS des communes membres qui ne relèvent pas de l'action sociale d'intérêt communautaire peuvent lui être transférées.

Ainsi, un CIAS, à l’inverse d’un CCAS, peut se voir transférer des compétences de l’EPCI à fiscalité propre et mettre en œuvre les missions afférentes aux compétences transférées.

Il convient donc de se reporter à la situation de l’EPCI à fiscalité propre s’agissant du rattachement des compétences exercées en qualité d’AO de l'accueil du jeune enfant (cf. question « Faut-il inscrire la petite enfance comme une compétence facultative ou au sein de l’action sociale d’intérêt communautaire ? »

Les dispositions de l’article 17 de la loi pour le plein emploi, codifiées à l’article L.214-1-3 du CASF, ne remettent pas en cause la compétence facultative de création, d’extension et de transformation d’établissements et services publics d’accueil du jeune enfant, prévue à l’article L.2324-1 du Code de la santé publique, qui permet à toutes les collectivités territoriales de créer et gérer des établissements et services. En effet, les quatre compétences attribuées à la qualité d’autorité organisatrice ne concernent pas la gestion d’établissement.

Les autorités organisatrices de plus de 10 000 habitants qui exercent la compétence de planification et qui sont couvertes par une convention territoriale globale (CTG) sont dispensées de l’obligation d’élaborer un schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre. Ainsi, seules les AO de plus de 10 000 habitants qui ne sont pas déjà signataires d’une CTG ou engagées dans la signature d’une telle convention doivent s’engager dans les travaux de réalisation d’un schéma.

La loi prévoit que le contenu des CTG doit correspondre à celui attendu dans le schéma, précisé à l'article D214-10-1 du Code de l'action sociale et des familles. Le schéma doit ainsi, à l’échelle du territoire concerné : 

1. répertorier les équipements, les services et les modes d'accueil existants pour l'accueil des enfants de moins de trois ans ;
2. préciser les besoins des enfants de moins de trois ans et de leurs familles en matière de services aux familles ;
3. identifier les zones géographiques caractérisées par une offre d'accueil insuffisante ou par des difficultés dans l'accès à cette offre ;
4. définir les orientations pluriannuelles de maintien et de développement de l'offre d'accueil du jeune enfant et les actions à mener, en précisant :
   • les objectifs de maintien, de développement et de redéploiement de l'offre d'accueil, en tenant compte des zones géographiques précédemment mentionnées,
   • les besoins en matière d'emplois et de compétences pour répondre à ces objectifs,
   • les dispositifs, les partenariats et les actions à maintenir ou à développer pour répondre aux difficultés spécifiques rencontrées par les familles,
   • les modalités d'accompagnement des personnes physiques ou morales qui accueillent le jeune enfant en matière de qualité d'accueil,
   • les projets d'investissements en matière de rénovation, d'entretien et de création d'équipements, de services et de modes d'accueil du jeune enfant,
   • les coûts prévisionnels des opérations envisagées, les moyens humains, financiers et en ingénierie nécessaires à leur réalisation, ainsi que les difficultés identifiées,
   • le calendrier prévisionnel de réalisation de ces opérations pour la durée du schéma,
   • les indicateurs et les modalités d'évaluation des objectifs du schéma.

L’élaboration du schéma est réalisée par l’AO en concertation avec la Caf ou la MSA, le conseil départemental et les autres collectivités territoriales concernées par le schéma, les acteurs privés ou publics qui concourent à l'accueil du jeune enfant, ainsi que les professionnels de l'accueil individuel. Les usagers ou leurs représentants doivent également être concertés selon des modalités définies par l’AO.

Les travaux de renouvellement et d’évolution des CTG seront conduits dans cette même perspective de concertation, en vue d’en rapprocher le contenu des attendus de celui du schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre, prévu par le Code de l’action social et des familles. 

L’article 17 de la loi pour le plein emploi dispose que les communes de plus de 3 500 habitants doivent planifier, au vu du recensement des besoins, le développement des modes d’accueil. Cette compétence reste à un niveau programmatique et n’inclut pas une obligation de réalisation effective de ces équipements, même si elle y concourt. Aussi, une commune ou un EPCI en cas de transfert de compétence, ne peut se voir contraint de construire ces équipements.

La compétence de planification reste à un niveau programmatique et n’inclut pas l’obligation de réalisation effective d’équipements. Par conséquent, une intercommunalité compétente en termes de planification, n’est pas contrainte à construire des équipements. Elle doit néanmoins procéder à la planification du développement des modes d’accueil, sur la base du recensement des besoins effectués par la commune. 

Par ailleurs, il est cohérent que le travail de planification réalisé par le niveau intercommunal se fasse en concertation avec les communes concernées afin d'assurer une mise en œuvre efficiente de la planification retenue ; d’autant que la loi demande aux AO de plus de 10 000 habitants, qui exercent la compétence de planification, d’élaborer et de mettre en œuvre un schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil – ou d’être couvert par une CTG – et dont le contenu et les modalités de concertation sont fixées par décret. 

Conformément au D214-10-1 du Code de l'action sociale et des familles, l’AO compétente en matière de planification doit, notamment, préciser dans ce schéma les besoins des enfants de moins de trois ans et de leurs familles en matière de services aux familles. Lors des travaux d’élaboration du schéma, l’AO compétente doit concerter la Caf ou la MSA, le conseil départemental, les autres collectivités territoriales et AO concernées par le schéma, les acteurs privés ou publics qui concourent à l'accueil du jeune enfant, ainsi que les professionnels de l'accueil individuel. La participation des familles ou de leurs représentants doit également être recherchée. Les travaux de renouvellement et d’évolution des CTG devront être conduits dans cette même perspective de concertation. 

Par exemple, la compétence de maintien et de planification des modes d’accueil peut-elle être exercée de manière partagée entre le niveau intercommunal et le niveau communal ?

Aux termes de l’article L. 214-1-3 du Code de l’action sociale et des familles (CASF), les communes, en tant qu’autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant, sont compétentes pour planifier, au vu du recensement des besoins, le développement des modes d'accueil. 

Cette compétence peut être transférée à l’EPCI, mais n’est pas sécable en elle-même. En effet, pour être sécable, une compétence doit comporter plusieurs embranchements distincts. Or, la mise en œuvre de la compétence de planification, prévue au 3° du I. de l’article L. 214-1-3 du CASF, répond à un exercice global qui requiert une cohérence d’ensemble. 

Par ailleurs, l’établissement et la mise en œuvre d'un schéma pluriannuel de maintien et de développement de l'offre d'accueil du jeune enfant pour les communes de plus de 10 000 habitants, prévus par le II de l’article susvisé, ne s'analyse pas comme une compétence distincte de la planification. Ce schéma constitue une modalité de mise en œuvre de la compétence de planification, il ne peut donc être établi distinctement de celle-ci.

L’article L214-1-3 du CASF prévoit que pour l'exercice des compétences définies aux 2° et 4° du I du même article, les communes de plus de 10 000 habitants mettent en place le relais petite enfance. 

La création de ce service de référence de l'accueil du jeune enfant ou sa réorganisation, lorsqu’il existe déjà, doivent permettre d’assurer la mise en œuvre effective sur le territoire considéré des compétences par la commune ou, en cas de transfert de compétence, par l’EPCI ou le syndicat mixte. 

La mise en place du relais petite enfance (RPE) pour l’exercice des compétences en question consiste à :

• participer aux charges de la structure par tout moyen (organisation en régie, subvention, mise à disposition de personnel, convention de financement, etc.) ;
• prévoir dans le projet de fonctionnement de l’établissement et/ou dans la ou les convention(s) qui lient la collectivité (ou l’EPCI ou le syndicat mixte) au gestionnaire du RPE les missions que celui-ci réalise au titre des compétences mentionnées par la loi pour le plein emploi.

Lorsqu’un RPE réalise des missions au titre de compétences de plusieurs autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant distinctes, les modalités d’organisation choisies sont fixées par les différentes autorités organisatrices parties-prenantes qui mutualisent leurs ressources pour participer aux charges de fonctionnement de l’établissement. Son organisation doit également permettre de remplir cet objectif avec, par exemple, la mise en place d’un fonctionnement itinérant du service lui permettant de couvrir toutes les communes ayant transféré la ou les compétences considérées. 

Le décret n° 2025-304 du 1^er avril 2025 relatif aux autorisations de création, d'extension et de transformation des établissements d'accueil de jeunes enfants et à l'accueil dans les micro-crèches prévoit à l’article R. 2324-22 du Code de la santé publique les modalités de demande d’avis à l’autorité organisatrice. Un arrêté du ministre chargé de la famille fixera la liste des informations et pièces justificatives qu’elle devra comporter. 

Dans l’attente de la publication de l’arrêté et de façon transitoire, l’AO détermine la composition du dossier de demande d’avis qui lui est soumise. Il comportera utilement les éléments suivants, permettant d’apprécier l’adaptation du projet aux besoins du territoire : 

• l’identité et les coordonnées du demandeur ;
• le nom ou la raison sociale de l'établissement ou du service projeté ;
• l’adresse de l’établissement ou du service d’accueil projeté ;
• le type d’établissement ou service d’accueil auquel l’établissement ou service projeté appartient (crèche collective ou crèche familiale, ou multi accueil) ;
• la capacité d’accueil projetée en nombre de places et la catégorie correspondante ;
• les modalités de tarification des familles (barème national des participations familiales en application de la réglementation CNAF pour le versement de la prestation de service unique ou application d’un tarif permettant le versement au parent du complément libre choix du mode de garde ou autre) ;
• les âges limites des enfants pouvant être accueillis ;
• l’amplitude d’ouverture (nombre de semaines annuelles et horaires d’accueil) ;
• une étude des besoins en matière de modes d’accueil du territoire d’implantation, en particulier au regard des documents définissant au niveau communal, intercommunal ou départemental les perspectives de développement des établissements ou services d’accueil de jeunes enfants ;
• le projet d’établissement ou de service prévu à l’article R. 2324-29 du Code de la santé publique et le règlement de fonctionnement prévu à l’article R. 2324-30 du même code, ou les projets de ces documents s’ils n’ont pas encore été finalisés comprenant au moins le projet d’accueil et le projet social et de développement durable du projet d’établissement. 

L’avis de l’autorité organisatrice est rendu sur le fondement des « besoins recensés sur son territoire » (article L. 2324-1 du Code de la santé publique). La nature de ces besoins peut être déduite des dispositions de l’article L. 214-2 du Code de l’action sociale et des familles relatives au schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre : « Le schéma pluriannuel de maintien et de développement de l'offre d'accueil du jeune enfant prévoit notamment les modalités de développement quantitatif et qualitatif ou de redéploiement des équipements et services d'accueil du jeune enfant ainsi que le calendrier de réalisation et le coût prévisionnel des opérations projetées. Ces modalités portent notamment sur l'accessibilité financière et géographique de l'offre d'accueil, en particulier pour les familles rencontrant des difficultés du fait de leurs conditions de vie ou de travail, de leur état de santé, d'une situation de handicap ou de la faiblesse de leurs ressources. »

L’autorité organisatrice peut ainsi être susceptible de rendre un avis en fonction des motifs suivants : 

• la zone choisie pour l’implantation comprend ou non une offre suffisante pour répondre à la demande actuelle ou projetée et/ou correspond ou non à une zone prioritaire de développement pour l’AO au regard des besoins relatifs des différentes zones du territoire ;
• la zone choisie pour l’implantation répond ou non aux critères d’accessibilité géographique au regard du maillage urbain en termes de transports ;
• l’installation d’un nouvel établissement sur la zone considérée répond ou non aux besoins de maintien de l’offre et viendrait équilibrer ou déséquilibrer l’offre existante, notamment parce que l’offre existante sur la zone présente déjà des taux d’occupation faibles ou importants ou des difficultés à maintenir le niveau d’activité souhaité ;
• la grille tarifaire répond ou non aux critères d’accessibilité financière au regard de la sociologie de la zone ;
• les horaires d’ouverture ou l’amplitude d’horaire répondent ou non à des besoins prioritaires identifiés sur la zone (horaires atypiques) ;
• le projet d’établissement ou la nature des équipements permettent ou non de répondre aux besoins des familles qui rencontrent des difficultés du fait de leur état de santé ou d’une situation de handicap (de l’enfant ou des parents).

L’avis de l’autorité organisatrice n’est pas rendu au regard de l’adéquation du projet aux normes réglementaires destinées à garantir la sécurité des enfants et la qualité d’accueil. Cette vérification est conduite par le conseil départemental dans la phase d’instruction de la demande d’autorisation. L’avis ne peut pas non plus être rendu en considération du statut du gestionnaire (lucratif ou associatif). 

L’identification des besoins peut être recherchée dans le schéma départemental des services aux familles, dans le schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil, dans la convention territoriale globale, dans l’analyse des besoins sociaux, ou dans tout autre élément d’analyse étayé à la disposition de la commune. 

Comme pour toute décision administrative, l’avis défavorable doit être motivé par écrit au moment de sa notification au porteur de projet et en renvoyant, lorsque cela est possible, aux documents de planification et d’analyse des besoins du territoire de l’autorité organisatrice. 

Bonnes pratiques : la procédure d’avis peut être l’occasion d’engager un dialogue avec le porteur de projet pour travailler l’adéquation de son projet aux besoins identifiés par l’AO. Les AO sont encouragées à consolider leur analyse de l’adéquation d’un projet avec les besoins du territoire en la partageant le plus tôt possible avec la CAF et le conseil départemental.

Un arrêté d’application du décret n°2025-304 du 1^er avril 2025 fixera la composition du dossier de demande d’autorisation ainsi que le modèle de formulaire à utiliser. Dans l’attente de la publication de l’arrêté et de façon transitoire, le président du conseil départemental détermine la liste des informations et des pièces justificatives nécessaires à l’examen de la demande qui lui est soumise. 

La demande pourra utilement comporter les éléments suivants : 

• le nom ou la raison sociale de l'établissement ou du service projeté ;
• les coordonnées du gestionnaire de l'établissement ou du service d'accueil projeté ;
• les statuts de l'établissement ou du service d'accueil ou de l'organisme gestionnaire pour les établissements et services gérés par une personne de droit privé ;
• l'adresse de l'établissement ou du service d'accueil projeté, avec indication de la densité de population dans le territoire d'implantation, telle que définie par le référentiel mentionné au IV de l'article R. 2324-28 du Code de la santé publique (CSP);
• le type d'établissement ou service d'accueil de jeunes enfants auquel appartient l'établissement ou service projeté selon le II de l'article R. 2324-17 du CSP ;
• la capacité d'accueil de l'établissement projeté et la catégorie correspondante selon l'article R. 2324-46, R. 2324-47 ou R. 2324-48 du CSP ;
• la composition de l’équipe pluridisciplinaire exprimée par fonction et qualification en équivalent temps plein ;
• la règle d’encadrement utilisée ;
• les modalités de tarification des familles envisagée ;
• l’âge limite des enfants pouvant être accueillis ;
• l’amplitude d’ouverture (jours et horaires d’ouverture) ;
• le plan des locaux projetés avec la superficie et la destination des pièces, ainsi qu’une indication de la surface totale des espaces intérieurs d'accueil des enfants et celle des espaces extérieurs d’accueil des enfants ;
• le projet d'établissement ou de service prévu à l'article R. 2324-29 du CSP et le règlement de fonctionnement prévu à l'article R. 2324-30 du même code, ou les projets de ces documents s'ils n'ont pas encore été adoptés.

L’avis favorable de l’autorité organisatrice, ou, en l’absence d’avis, la copie de l’accusé réception portant demande d’avis préalable à la commune d’implantation daté de plus de 4 mois.

Comme pour toute décision administrative, l’avis défavorable doit être motivé par écrit au moment de sa notification au porteur de projet et en renvoyant, lorsque cela est possible, aux documents de planification et d’analyse des besoins du territoire de l’autorité organisatrice. 

L’avis défavorable peut faire l’objet d’un recours du porteur de projet : 

• auprès de l’autorité organisatrice sous la forme d’un recours administratif préalable ;
• auprès du tribunal administratif sous la forme d’un recours contentieux.

La responsabilité juridique de la commune, de l’EPCI ou de son président n’est pas engagée dans le cas où un établissement ayant reçu un avis favorable viendrait par la suite à présenter des défaillances dans l’exercice de ses missions et dans la qualité d’accueil des enfants.

Le conseil municipal ne peut pas déléguer au maire la compétence d'avis préalable prévu par l'article 18 de la loi pour le plein emploi : 

L’article L. 2122-22 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que le conseil municipal peut déléguer au maire la charge d’une compétence pour la durée de son mandat. Les compétences sont limitativement énumérées par le législateur dans le texte de l’article L. 2122-22 CGCT qui ne comprend pas l'avis en matière de service public que la petite enfance.
En l'état actuel du droit, le maire doit donc réunir le conseil municipal pour formuler un avis. Toutefois, le Gouvernement envisage une évolution législative afin de permettre au conseil municipal de déléguer au maire la compétence d'avis préalable prévu par l'article 18 de la loi pour le plein emploi pour la durée de son mandat. 

L'organe délibérant de l'EPCI peut en revanche déléguer la compétence d’avis au président : 
L'article L. 5211-10 du CGCT dispose que « le président, les vice-présidents ayant reçu délégation ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation d'une partie des attributions de l'organe délibérant à l'exception : 1° Du vote du budget, de l'institution et de la fixation des taux ou tarifs des taxes ou redevances ; 2° De l'approbation du compte administratif ; 3° Des dispositions à caractère budgétaire prises par un établissement public de coopération intercommunale à la suite d'une mise en demeure intervenue en application de l'article L. 1612-15 ; 4° Des décisions relatives aux modifications des conditions initiales de composition, de fonctionnement et de durée de l'établissement public de coopération intercommunale ; 5° De l'adhésion de l'établissement à un établissement public ; 6° De la délégation de la gestion d'un service public ; 7° Des dispositions portant orientation en matière d'aménagement de l'espace communautaire, d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire et de politique de la ville. Lors de chaque réunion de l'organe délibérant, le président rend compte des travaux du bureau et des attributions exercées par délégation de l'organe délibérant. Les délégations relatives à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couverture des risques de taux et de change, consenties en application du présent article prennent fin dès l'ouverture de la campagne électorale pour le renouvellement général des conseils municipaux ».

La compétence d'avis préalable prévu par l'article 18 de la loi pour le plein emploi n'étant pas exclue, l'organe délibérant de l'EPCI-FP peut donc déléguer la délivrance de cet avis préalable au bureau ou au président.

Conformément à l’article 72-2 de la Constitution, l’État apporte un accompagnement financier pour aider les communes à assumer l’accroissement des charges résultant de l’exercice obligatoire des nouvelles compétences d’autorité organisatrice. 

En effet, les créations et extensions de compétences, qui ont pour conséquence d’augmenter les charges des collectivités concernées, sont accompagnées de ressources déterminées par la loi.

La loi impose un accompagnement financier des communes ayant l’obligation d’exercer les quatre compétences d’autorités organisatrice, soit uniquement les communes de plus de 3 500 habitants. 

Cet accompagnement financier est défini dans la loi de finances : 86 M€ sont inscrits en 2025. Un décret viendra définir dès 2025 les critères de répartition du montant global. Le versement sera effectué par l’ASP (Agence de Services et de Paiement) au cours de l’année 2025. Il s’agit d’une aide forfaitaire, non affectée, libre d’emploi.

Le législateur a prévu que seul l’exercice, à titre obligatoire, des quatre compétences prévues au 1° du I de l’article 17 était de nature, par les coûts induits, à ouvrir droit à un accompagnement financier. Ainsi, seules les communes de plus de 3 500 habitants bénéficieront d’un accompagnement financier de l’Etat.

Seules les communes peuvent bénéficier de l’accompagnement financier du fait de la création de nouvelles compétences. 

En conséquence, les EPCI, qu’ils soient à fiscalité propre ou non, et les syndicats mixtes, ne sont pas inclus dans le périmètre d’attribution de l’accompagnement financier des créations ou extensions de compétences, quand bien même ils exercent la compétence d’AO. Les EPCI ne peuvent donc pas être les bénéficiaires directs de cet accompagnement financier. 

Néanmoins, les communes de plus de 3 500 habitants membres d’un EPCI seront destinataires de l’accompagnement financier. Si elles ont transféré les compétences d’autorité organisatrice au niveau de l’intercommunalité, le financement de ces missions pourra s’opérer par le mécanisme des attributions de compensation (AC) qui permet d’assurer la neutralité budgétaire des transferts de charges et de compétences entre l’intercommunalité et ses communes membres.

Pour plus d’informations sur les modalités de révision des AC, il est possible de se référer au  guide pratique relatif à l'attribution de compensation et la dotation de solidarité communautaire publié par la DGCL en 2022. 

L’article 17 de la loi pour le plein emploi précise que seules les communes de plus de 3 500 habitants auront l’obligation d’exercer les quatre compétences attachées à la qualité d’AO de l’accueil du jeune enfant. 

En conséquence, les EPCI, qu’ils soient à fiscalité propre ou non, ne sont pas inclus dans le périmètre d’attribution de l’accompagnement financier des créations ou extensions de compétences. 

C’est ce que viennent rappeler les dispositions du VI de l’article 17 de la loi pour le plein emploi en indiquant que « l'accroissement des charges résultant de l'exercice obligatoire, par une commune, de l'ensemble des compétences d'autorité organisatrice (…) fait l'objet d'une compensation financière ». 

Par ailleurs, le législateur a prévu que seul l’exercice, à titre obligatoire, des quatre compétences prévues au 1° du I de l’article 17 était de nature, par les coûts induits, à ouvrir droit à un accompagnement financier. 

Ainsi, seules les communes de plus de 3 500 habitants bénéficieront d’un accompagnement et celui-ci ne pourra pas être attribué directement par l’État à une intercommunalité, quand bien même elle exercerait les compétences pour le compte d’une ou plusieurs communes de plus de 3 500 habitants.